Zmiany w 1% podatku – analiza

1.    1% podatku – zarys historyczny

System wspierania organizacji pożytku publicznego (OPP) jednym procentem podatku dochodowego został wprowadzony do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 217, poz. 1588, z późn. zm.). Z czego sam artykuł 27 wprowadzający tę możliwość zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004 roku. W swojej pierwotnej formie był rozwiązaniem niewygodnym dla podatników, ponieważ wymagało ono własnoręcznego przekazania środków wybranej organizacji, rozliczenia tego w deklaracji podatkowej oraz wiązało się z koniecznością oczekiwania na otrzymanie zwrotu podatku. W związku z niewygodną tego rozwiązania niewielka liczba podatników zdecydowała się na przekazanie środków. Od dnia 1 stycznia 2007 roku procedura ta został zmieniona i funkcjonuje w obecnie znanym kształcie^[1]. Przekazywana kwota jest deklarowana w rozliczeniu podatkowym, a przekazaniem środków zajmuje się urząd skarbowy. Zmiana ta doprowadziła do skokowego wzrostu zainteresowania taką formą wspierania OPP. Przed nowelizacją środki w ramach 1% zdecydowało się przekazać 1,6 mln podatników, a po nowelizacji 5,1 mln, co stanowi wzrost o ponad 300% rok w ciągu jednego roku^[2]. Taki wzrost oznacza, że nowe rozwiązanie dużo lepiej odpowiada potrzebom podatników. Od 2007 roku system nie był istotnie zmieniany. 

2.    1% podatku dochodowego – aktualna sytuacja

Środki przekazywane w ramach 1% podatku z roku na rok rosną. W 2019 roku środki przekazane organizacjom pożytku publicznego wyniosły rekordowe 874 mln zł^[3] (por. Tabela 1 poniżej). Należy założyć, że w kolejnych latach kwoty przekazywane organizacjom pożytku publicznego również będą wzrastać biorąc pod uwagę rosnące wynagrodzenia w gospodarce. Rok 2019 może być wyjątkiem ze względu na zwolnienie osób do 26 roku życia z obowiązku zapłaty podatku dochodowego oraz obniżenie jego podstawowej stawki z 18% do 17% dla wszystkich podatników. Podobna sytuacja miała już miejsce w przeszłości. W 2010 roku nastąpił jedyny raz w historii spadek wartości środków przekazanych na rzecz OPP w porównaniu do roku ubiegłego. Było to związane z wprowadzeniem dwustopniowej skali podatkowej, w tym przypadku oznaczającym zmniejszenie obciążenia podatkowego^[4].

Tabela 1: Kwota przekazana OPP w latach 2014-2018

Źródło: opracowanie własne na podstawie Wykazu organizacji pożytku publicznego, które otrzymały 1% należnego podatku dochodowego od osób fizycznych, https://dane.gov.pl/dataset/171,wykaz-organizacji-pozytku-publicznego-ktore-otrzymay-1-naleznego-podatku-dochodowego-od-osob-fizycznych, dostęp: 26.08.2020.

Liderem pozyskiwania środków z 1% podatku w latach 2014-2018 pozostaje Fundacja Dzieciom "Zdążyć z Pomocą". Udział tego podmiotu w całości przekazanych środków wynosi od 21% do 24%. W samym 2019 roku fundacja pozyskała z tego tytułu 186 mln zł. W tym samym roku środki pozyskane przez 20 największych podmiotów stanowiły niemal 50% całości przekazanej kwoty. Działalność 17 z tych podmiotów skupia się na działalności charytatywnej, 2 z nich działają w zakresie opieki nad zwierzętami, ostatni podmiot to Związek Ochotniczych Straży Pożarnych Rzeczypospolitej Polskiej^[5]. 

Dodatkowo, korzystając z analizy statystycznej, daje się dostrzec postępujące rozwarstwienie wśród organizacji. Z roku na rok wzrasta średnia kwota przekazywana pojedynczej organizacji oraz spada wartość mediany. Taka sytuacja powoduje, że rozkład ma coraz większą asymetrie prawostronną^[6], co oznacza, że coraz mniejsza ilość organizacji gromadzi coraz większą część przekazanych środków^[7]. 

Należy zauważyć, że wśród wymienionych podmiotów nie znalazł się żaden podmiot zajmujący się szeroko pojętą edukacją, kształceniem zgodnym z wyznawanym przez nie światopoglądem, think-tank czy też organizacja typu watchdog. Wymienione wcześniej organizacje charytatywne, najwięksi beneficjenci odpisu 1% podatku dochodowego, stanowią istotny element uzupełniający funkcje socjalne państw, niemniej budowa społeczeństwa obywatelskiego oraz jego struktur jest równie ważnym elementem współczesnego życia społecznego. Obecny model podziału środków z tytułu 1% nie ułatwia natomiast budowania siły takich organizacji w Polsce.   

3.    Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce 

Główni beneficjenci środków z tytułu 1% podatku dochodowego pozostają bez zmian. Pomimo zmian na poszczególnych pozycjach profil działalności tych podmiotów jest podobny i skupia się na pomocy osobom starszym, dzieciom oraz chorym. Dodatkowo coraz częściej pojawiają się organizacje zajmujące się ochroną zwierząt. W 2019 roku organizacją obywatelską, która pozyskała najwięcej środków, jest Fundacja "Nasza Przyszłość” zajmujące się edukacją i wychowaniem dzieci i młodzieży w duchu wartości chrześcijańskich oraz patriotycznych^[8]. Pomimo bycia największym beneficjentem z sektora organizacji działających na rzecz rozwoju społecznego, środki przez nią zebrane nie przekroczyły 0,5% całości przekazanej kwoty.  

Organizacje zajmujące się rozwojem społeczeństwa obywatelskiego zwykle są na straconej pozycji w porównaniu z organizacjami charytatywnymi głównie ze względu na celowość i bezpośrednie skutki działań tych drugich. Dużo łatwiej jest zebrać środki na cierpiących ludzi lub zwierzęta, niż na tyle nieostry cel, jakim jest rozwój społeczny. W bezpośredniej konkurencji organizacje charytatywne zwykle uzyskują lepsze rezultaty, co szczególnie widać analizując organizacje, które otrzymały środki z 1% podatku. Dodatkowo patrząc na OPP przez pryzmat danych statystycznych, można zauważyć, że im większa dana organizacja jest i mi więcej środków gromadzi, tym chętniej polscy podatnicy przekazują na nią kolejne środki. Co oznacza, że bez ingerencji w obecny system organizacje społeczne nigdy nie będą w stanie z sukcesem konkurować z organizacjami charytatywnymi.  

Większe wsparcie organizacji działających na rzecz rozwoju społecznego poprzez 1% z podatku może się przyczynić do ich rozwoju oraz może pozwolić im realizować swoją misję bez względu na panujący klimat polityczny, tym samym stając się niezależnymi od osób pełniących władzę w danym momencie. Zapewnienie niezależności tym instytucjom powinno być priorytetem w sytuacji, gdy celem jest budowanie społeczeństwa obywatelskiego. Dodatkowo, część instytucji, takich jak think-tanki czy organizacje typu watchdog, z założenia nie mogą działać skutecznie w momencie, gdy nie są niezależne od państwa. Szczególnie te podmioty powinny móc w jak najszerszym stopniu korzystać z niezależnych od państwa środków finansowych. 

4.    Plany zmiany prawa w Polsce

Podczas posiedzenia Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 5 maja 2020 roku wiceminister finansów Jan Sarnowski poinformował o trwających pracach nad możliwością podział 1% podatku dochodowego na więcej niż jedną organizację pożytku publicznego ^[9]. Zgodnie z jego zapowiedzią ministerstwo stara się wprowadzić nowe rozwiązania tak, aby możliwość podziału była dostępna przy rozliczeniu podatku dochodowego już za 2020 rok^[10]. Dodatkowo z tej wypowiedzi można się dowiedzieć, że analizowane są europejskie i światowe rozwiązania w kwestii ilości podmiotów, na które omawiana kwota może być rozłożona, oraz minimalnej kwoty, którą można przekazać. Są to jedyne dostępne oficjalnie informacje, do dnia dzisiejszego ministerstwo nie opublikowało propozycji projektu zmian ustawowych w tym zakresie. Niemniej, bazując na informacji przekazanej przez Jana Sarnowskiego, należy założyć, że ministerstwo planuje wprowadzić ograniczenia w liczbie OPP, na rzecz których można przekazać środki, jak również określi minimalną kwotę, jaka jest możliwa do przekazania.

• Propozycja zmian 

Rozwiązaniem problemu nagromadzenia większości środków przekazywanych w ramach 1% podatku przez organizacje charytatywne może być proponowane przez ministerstwo podzielenie przekazanej kwoty na więcej niż jedną organizacje. Ponieważ organizacje obywatelskie nie są w stanie wygrać z organizacjami charytatywnymi z wyżej wymienionych powodów, możliwość podziału środków pozwoliłaby im otrzymać zdecydowanie większe środki, niż to miało miejsce do tej pory. Gdyby osoby, które zdecydowały się wesprzeć 20 największych podmiotów, przekazały na rzecz innych podmiotów 10% z przekazanej kwoty do ogólnej puli trafiłoby 44 mln zł. Oczywiście, najprawdopodobniej całość z tych środków nie trafiłaby na rzecz organizacji obywatelskich, niemniej nawet cześć z tej kwoty stanowiłaby w obecnej sytuacji dużą różnicę. Dodatkowo, większe środki pozwoliłyby na lepszą realizację celów statutowych tych organizacji co jednocześnie zwiększy ich rozpoznawalność, a tym samym najprawdopodobniej będzie skutkowało większymi środkami uzyskiwanymi w przyszłości, tak z systemu podziału 1% podatku, jak również od indywidualnych darczyńców.   

Należy pamiętać, że rywalizacja o środki z 1% podatku jest grą o sumie zerowej, co oznacza, że każda złotówka pozyskana przez organizacje obywatelskie odbiera je organizacjom charytatywnym. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że organizacje charytatywne stanowią obecnie ważne uzupełnienie funkcji państwa. Niemniej większość funkcji, które obecnie wykonują te instytucje, powinno być zapewniane przez państwo. Należy również zauważyć, że większość funkcji organizacji obywatelskich nie może być dostarczonych przez państwo, ponieważ społeczeństwo obywatelskie powinno być elementem ograniczającym pozostałe władze, w szczególności władzę państwa. Wydaje się więc, że dużo lepszym rozwiązaniem byłoby skłonienie władzy publicznej do zabezpieczenia obszarów, którymi obecnie zajmują się organizacje charytatywne, tak żeby ich udział był minimalizowany, a środki, które do tej pory były im przekazywane, zostały rozdzielone na organizacje, których państwo nie może zastąpić. 

Propozycja ministerstwa najprawdopodobniej będzie zakładała pewne ograniczenia w wysokości minimalnej kwoty do przekazania oraz liczby organizacji, którym jeden podatnik będzie mógł przekazać środki. Propozycja ta wydaje się być całkowicie niepotrzebna biorąc pod uwagę obecną automatyzację rozliczenia podatku dochodowego przez osoby fizyczne. Przy obecnych rozwiązaniach informatycznych nie ma żadnej potrzeby ograniczania liczby podmiotów, jak również wysokości przekazywanej kwoty. W przeszłości, gdy zeznania podatkowe były weryfikowane ręcznie, a nie przez system teleinformatyczny, ograniczenia te musiały wystąpić w celu optymalizacji pracy ludzkiej. Natomiast w sytuacji, gdy pracę tę wykonuje automat, nie ma ku temu żadnych przesłanek. 

Przy okazji powyższych zmian należy także zwrócić uwagę na inne zagadnienia, które warto zmienić w ramach nowelizacji ustawy. Zgodnie z art. 27 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie środki pozyskane w ramach 1% można przeznaczyć wyłącznie na działalność statutową beneficjentów, co stanowi istotne ograniczenie w ich dysponowaniu. Warto zapoznać się z rozwiązaniami zastosowanymi w tym wymiarze w innych państwach. Dla przykładu, system węgierski, który posiada dużo dłuższą historię niż polskie rozwiązania, jest dużo bardziej elastyczny w tym zakresie. Środki pozyskane z 1% można przeznaczyć również na koszty administracyjne lub inne wydatki niezwiązane bezpośrednio z działalnością statutową^[11]. Takie rozwiązanie znacząco ułatwi beneficjentom gospodarowanie środkami, ponieważ przy realizacji celów statutowych zawsze pojawiają się różnego rodzaju koszty dodatkowe związane pośrednio z ich realizacją. Ograniczenie w tym zakresie powoduje, że koszty te muszą być pokrywane z innych źródeł. Organizacje, które otrzymują dominującą cześć swoich środków w ramach podziału 1% podatku mogą mieć problem z pokryciem wydatków na działania pośrednio związane z realizacją celów statutowych, a tym samym z realizacją samych tych działań. 

Kolejnym ciekawym rozwiązaniem występującym w systemie węgierskim jest możliwość przekazania dodatkowego 1% podatku na rzecz kościołów lub na wybrany cel ogłoszony corocznie przez parlament^[12]. System ten może dodatkowo wesprzeć organizacje zajmujące się promowaniem celów istotnych z punktu widzenia państwa. Takie rozwiązanie mogłoby zapewnić, że środki przekazywane przez podatników rozkładałyby się bardziej równomiernie pomiędzy organizacje charytatywne a obywatelskie. Niemniej należy pamiętać, że implementacja tego rozwiązania nie jest neutralna budżetowo, ponieważ uszczupla przychody generowane przez podatek PIT o dodatkowy 1%. 

Ostatnim interesującym rozwiązaniem jest system wprowadzony na Litwie. System litewski pozwala na przekazanie 2% podatku dochodowego. Jeden procent przekazywany jest na organizacje pożytku publicznego, natomiast drugi na partie polityczne^[13]. Takie rozwiązanie zdecydowanie ułatwia finansowanie małych partii oraz tych nowopowstałych, które nie mają możliwości korzystania z subwencji z budżetu państwa. Takie rozwiązanie dodatkowo motywuje partie rządzące do realizacji obietnic wyborczych, a partie opozycyjne do aktywnego udziału w pracach parlamentu, ponieważ swoiste „głosowanie portfelem” odbywa się każdego roku. Oczywiście rozwiązanie to ma również swoje wady, w tym możliwość tworzenia coraz bardziej populistycznych rozwiązań w celu utrzymania jak największego udziału w przekazywanych środkach, niemniej jest to propozycja warta uwagi.  

6.    Podsumowanie

Obecny system podziału 1% podatku dochodowego nie wspiera przekazywania środków na budowanie społeczeństwa obywatelskiego w Polsce. Organizacje zajmujące się tym tematem nie są w stanie konkurować z organizacjami charytatywnymi od wielu lat. Zaproponowane rozwiązanie przez ministerstwo powinno przynajmniej w pewnym stopniu rozwiązać ten problem, jednakże proponowane ograniczenia w możliwości dysponowania środkami przez podatników mogą minimalizować pozytywny wpływ ewentualnych zmian.  

Autorem tekstu jest Krzysztof Prudel, Absolwent wydziału Finansów i Ubezpieczeń na Uniwersytecie Ekonomicznym w Katowicach. Zawodowo związany z jedną z wiodących firm audytowych na świecie, gdzie zajmuje się badaniem sprawozdań finansowych największych grup kapitałowych w Polsce. Poza pracą zawodową angażuje się w działalności trzeciosektorową - jest m. in. Fundatorem Fundacji Polska Jutra.

^[1] Ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1588).

^[2] A. E. Strzała, M. Saracen, Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za 2007 rok, materiały Departament Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,https://www.ekonomiaspoleczna.gov.pl/download/files/pozytek/sprawozdanie_z_ustawy/monitoring%202007/1procent_2007.pdf. dostęp: 26.08.2020.

^[3] Wykaz OPP, które w 2019 r. otrzymały 1% należnego podatku dochodowego za 2018 r,, https://dane.gov.pl/dataset/171,wykaz-organizacji-pozytku-publicznego-ktore-otrzymay-1-naleznego-podatku-dochodowego-od-osob-fizycznych/resource/19805/table. , dostęp: 26.08.2020.

^[4] J. Dziuba, Znaczenie odpisu 1% podatku dochodowego od osób fizycznych w finansowaniu organizacji pożytku publicznego w Polsce, [w:] Studia Ekonomiczne, T. Famulska (red.), Katowice 2018, s. 46.

^[5] Wykaz OPP, które w 2019 r…, dz. cyt.

^[6] Miara statystyczna informująca o rozkładzie populacji, w tym czy większość populacji jest poniżej czy powyżej średniej arytmetycznej.

^[7] J. Dziuba, dz. cyt., s. 47.

^[8] Opis celów Fundacji „Nasza Przyszłość” dostępny jest w Internecie pod adresem: https://www.fnp.pl/fnp/index.php?option=com_content&view=article&id=84&Itemid=578., dostęp: 26.08.2020.

^[9] Sprawozdanie Stenograficzne z 11. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 5 maja 2020 (trzeci dzień obrad), Warszawa 2020, s. 179, http://orka2.sejm.gov.pl/StenoInter9.nsf/0/574A22D9BC528A0EC125856000368FA0/%24File/11_c_ksiazka_bis.pdf., dostęp: 26.08.2020.

^[10] Tamże, s. 180.

^[11] I. Goliński, ‘Jeden procent’ na Węgrzech, https://publicystyka.ngo.pl/jeden-procent-na-wegrzech, dostęp: 26.08.2020.

^[12] Tamże.

^[13] 1 procent podatku – jak to robią w innych krajach?, http://wartowiedziec.pl/serwis-glowny/styl-zycia/41971-1-procent-podatku-jak-to-robia-w-innych-krajach, dostęp: 26.08.2020.